Às vésperas da Conferência das Nações
Unidas sobre Mudanças Climáticas, a COP-26, um estudo da Universidade de São
Paulo (USP) destrincha um sistema de incentivo tributário criado no Brasil
visando áreas de proteção ambiental: o Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços Ecológico, o ICMS-E.
Em artigo publicado na
revista científica Ecological Economics,
os autores apontam que o ICMS-E tem estimulado a criação de reservas ambientais
em áreas de Mata Atlântica nos últimos anos, mas o impacto pode ser menor do
que o esperado.
Isso
porque a maior parte das novas unidades está na categoria de Áreas de Proteção
Ambiental (APAs), que impõem menos restrições ao uso da terra. As APAs também
têm percentual menor de repasse pela legislação. O efeito do ICMS-E na criação
de APAs é quase sete vezes maior do que para outros tipos de reservas, como as
de proteção integral.
Os
pesquisadores apontam que o sistema é autolimitado. Ou seja, dificilmente
haverá um crescimento maior de unidades de conservação no futuro com a fórmula
aplicada atualmente porque o incentivo fiscal diminui à medida que aumenta a
quantidade de áreas protegidas. Com isso, os ganhos acabam não compensando a
oportunidade de custo que poderia haver em determinado território se ele fosse
destinado a outras atividades econômicas.
A pesquisa
concluiu ainda que os governos estaduais e municipais respondem de forma
diferente ao incentivo do ICMS-E. Enquanto os primeiros têm foco no benefício
ambiental, os municípios visam aumentar sua arrecadação. Isso também ajuda a
explicar o maior número de APAs, uma vez que os governos municipais podem ter
ganhos mesmo quando optam por essas unidades, com custos menores.
Para
quantificar o impacto do sistema fiscal na criação de áreas protegidas, os
pesquisadores usaram um conjunto de dados municipais combinados a informações
sobre a criação dessas zonas e a implementação do ICMS-E. Foram analisados
1.467 municípios em seis Estados brasileiros na região da Mata Atlântica entre
1987 e 2016. O artigo não destrincha casos específicos de cada uma das cidades
avaliadas.
“O trabalho compara municípios que
receberam o ICMS-E com outros que não receberam, analisando as diferenças entre
esses grupos antes e depois de haver incentivo, em um experimento com dados
observacionais, aplicando metodologia cuja relevância acabou de ser reconhecida
no Prêmio Nobel de Economia de 2021”, diz Jean Paul Metzger,
professor do Instituto de Biociências da USP e coautor do estudo.
“Um dos principais resultados foi
mostrar que a resposta dos agentes administrativos é diferente, e isso faz
sentido. Os Estados não se beneficiam financeiramente, já que são os
repassadores dos recursos. Os seus ganhos são políticos, com avanços em suas
metas ambientais. Já os municípios têm clara preferência por criar unidades
menos custosas e pouco restritivas, como as APAs, porque não precisam alterar
muito o uso do solo e, ao mesmo tempo, recebem verba”, resume a primeira autora
do artigo, Patricia Ruggiero,
da USP.
O trabalho faz parte do Programa BIOTA-FAPESP e teve a
orientação de Metzger, membro do comitê de coordenação do programa.
Recebeu apoio da FAPESP por meio de
quatro projetos (13/23457-6, 15/16587-6, 17/20245- 9 e 14/11676-8).
Também contou com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (CNPq), da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (Capes) e da National Science Foundation (Estados Unidos).
Para os
pesquisadores, a fórmula de benefício para os municípios acaba gerando uma
espécie de “corrida”, em que as administrações locais criam rapidamente as APAs
em função da flexibilidade (não precisam, por exemplo, fazer desapropriações de
terra) e conseguem receita extra.
Como as
decisões políticas influenciam resultados eleitorais, uma gestão pode garantir
fluxo de receitas com a criação de unidades de conservação antes das eleições.
Esses recursos podem ser gastos em qualquer setor determinado pela
administração local (saúde, infraestrutura etc.), não estando vinculados ao
meio ambiente.
Em outro artigo divulgado
na revista Conservation Letters, o grupo do
qual Ruggiero faz parte já havia revelado que o desmatamento da Mata Atlântica
aumentou em anos de eleições.
A análise mostrou que 3.652 hectares
de Mata Atlântica, em média, foram desmatados a mais nos anos de eleição
federal e estadual quando comparados aos sem pleito na região estudada entre
1991 e 2014. Já em eleições municipais, o crescimento médio foi de 4.409
hectares devastados. O trabalho correlacionou dados do Tribunal Superior
Eleitoral (TSE) e do projeto MapBiomas –
que mapeia anualmente a cobertura e o uso do solo do Brasil, monitorando
mudanças do território – em 2.253 municípios das regiões Sul e Sudeste (leia mais em agencia.fapesp.br/36244/).
Como funciona
O ICMS-E
redistribui as receitas fiscais para compensar municípios por serem sedes de
áreas de proteção ambiental, semelhante à motivação para pagamentos por
serviços ecossistêmicos. Com isso, os governos estaduais transferem dinheiro
para as administrações locais com o objetivo de compensar, por exemplo, custos
com conservação da biodiversidade, para melhorar a qualidade ambiental e
reduzir perdas de serviços ecossistêmicos.
O sistema
tributário surgiu de uma possibilidade aberta na Constituição Federal (artigo
158, inciso IV) que permite aos Estados definir em legislação específica alguns
dos critérios para o repasse de recursos do ICMS a que os municípios têm
direito.
O Brasil
foi o primeiro a adotar esse sistema de compensação (surgiu em 1991 no Estado
do Paraná), seguido por Portugal, França, China e Índia, que inovou ao basear a
redistribuição de receita pela cobertura florestal e aplicar a regra para todo
o país. Outros países europeus, como Alemanha e Polônia, têm propostas
semelhantes, mas ainda não implantadas.
O
financiamento por parte de países desenvolvidos para combater e se adaptar às
mudanças climáticas, além de formas de compensação para mitigar esses efeitos,
estão entre os temas que serão discutidos na COP-26, prevista para ser
realizada em Glasgow, na Escócia, em novembro.
Sigla para
Conferência das Partes, a COP é um encontro que reúne 197 nações para discutir
as mudanças climáticas e como combatê-las. Faz parte da Convenção-Quadro da ONU
sobre Mudanças Climáticas (um acordo internacional assinado por praticamente
todos os países e territórios no mundo com o objetivo de reduzir o impacto da
atividade humana no clima).
Adequação
No Estado
de São Paulo, o ICMS-E passou por alterações e uma nova legislação foi
sancionada no primeiro semestre deste ano. Pela nova lei (nº 17.348), o
percentual do ICMS destinado aos municípios nas parcelas relativas ao meio
ambiente passou de 1% para 2%.
A
estimativa é que sejam transferidos mais de R$ 5 bilhões ao longo dos próximos
dez anos aos municípios. Estão previstos repasses para duas frentes: 1)
preservação (1%), sendo metade para áreas protegidas e a outra para cidades com
reservatórios destinados à geração de energia e ao abastecimento de água, e 2)
desempenho ambiental (1%), que inclui gestão de resíduos sólidos e conservação
e restauração da biodiversidade.
“Em conservação estamos cientes de
que não existe uma ‘bala de prata’, uma estratégia única para resolver todos os
problemas. É preciso combinar as ferramentas e aí é possível somar ganhos,
encontrar sinergias e obter os melhores resultados. É preciso trabalhar com
vários acordos. O ICMS-E é uma ferramenta importante, mas não podemos achar que
resolverá os problemas ambientais sozinha”, afirma Ruggiero à Agência FAPESP.
O artigo The Brazilian intergovernmental fiscal transfer for conservation:
A successful but self-limiting incentive program, dos pesquisadores
Patricia Ruggiero, Alexander Pfaff, Paulo Pereda, Elizabeth Nichols e Jean Paul
Metzger, pode ser lido em www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0921800921002780?dgcid=author#!.
Luciana Constantino
Agência FAPESP
https://agencia.fapesp.br/icms-ambiental-incentiva-a-criacao-de-areas-protegidas-na-mata-atlantica-mas-o-impacto-e-limitado/37191/
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