- No atual ritmo, a universalização do saneamento só acontecerá
em 2070, o que representa um atraso de 37 anos em relação à data limite
estabelecida
- Ainda restam R$ 509 bilhões a serem investidos para o país
alcançar a universalização, o que requer uma média anual de investimentos
de R$ 46,3 bilhões, mais que o dobro da média dos últimos cinco anos
- Projetos de concessão de saneamento já em curso e outros em
fase de estruturação têm o potencial de impactar mais de 100 milhões de
pessoas
- Investimento médio em saneamento por habitante nos municípios
regulares é mais de duas vezes maior do que nos municípios em situação
irregular
O Instituto Trata Brasil, em parceria com a GO Associados, divulga a terceira edição do estudo “Avanços do Novo Marco Legal do Saneamento Básico no Brasil de 2024 (SNIS, 2022)”. O material busca avaliar o estágio de implementação da Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020, conhecida como Novo Marco Legal do Saneamento Básico, bem como analisar os potenciais ganhos socioeconômicos provenientes de maiores investimentos em saneamento.
O Novo Marco Legal do Saneamento Básico consolidou mudanças significativas para impulsionar o setor rumo à sua universalização. O cenário atual é precário: cerca de 32 milhões de brasileiros vivem sem acesso à água potável e mais de 90 milhões não têm coleta de esgoto. A lei estabeleceu que todas as localidades brasileiras devem atender a 99% da população com abastecimento de água e 90% com esgotamento sanitário até 2033.
O Novo Marco busca contribuir com a constituição de uma estrutura
que incentive investimentos no setor, estimulando alternativas para o aumento
da cobertura dos serviços básicos. Seus principais alicerces podem ser
compilados em cinco pontos:
- Definição de metas para universalização dos serviços;
- Aumento da concorrência pelo mercado com vedação a
novos Contratos de Programa (instrumento pelo qual um ente federativo
transfere a outro a execução de serviços);
- Maior segurança jurídica para processos de
desestatização de companhias estatais;
- Estímulo à prestação regionalizada dos serviços; e
- Criação de um papel de destaque para a Agência Nacional
de Águas e Saneamento Básico (ANA) na regulação dos serviços.
CENÁRIO DO SANEAMENTO NO BRASIL DE 2018 A 2022
Entre 2018 e 2022, último ano com dados disponibilizados pelo Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) até o momento, o país não apresentou uma evolução significativa nos indicadores de saneamento básico. A escolha desse recorte temporal visa refletir os períodos anterior e posterior à aprovação do Novo Marco Legal do Saneamento Básico, que ocorreu na metade desse intervalo.
As evoluções do atendimento de água, coleta e tratamento de esgoto foram de 1,30 ponto percentual, 2,85 pontos percentuais e 5,98 pontos percentuais, respectivamente. Embora o indicador de tratamento de esgoto tenha mostrado a melhor evolução, segue sendo o mais distante da meta de universalização.
Quadro
1: Evolução dos Indicadores de Atendimento no Brasil, 2018–2022 (%)
|
Sendo assim, se o país mantiver a progressão média observada
nesses cinco anos, até o final de 2033, prazo estabelecido para o cumprimento
das metas, os serviços chegarão apenas em 88% de abastecimento de água e 65% de
coleta e tratamento de esgotos, ainda distante de todas as metas. Nesse
ritmo, a universalização só seria alcançada em 2070.
BALANÇO: QUATRO ANOS DA APROVAÇÃO DO NOVO MARCO LEGAL DO
SANEAMENTO BÁSICO
Após quatro anos da implementação do Novo Marco Legal do
Saneamento Básico, o estudo avalia os avanços sob as perspectivas regulatória e
institucional. Contudo, é importante reforçar que, mesmo com os quatro anos
passados desde a aprovação da nova lei, a disponibilidade de dados mais recente
corresponde a um período de dois anos após sua promulgação, (2020–2022), o que
pode ser considerado breve para que haja efeitos significativos sobre os
indicadores. Como são necessários projetos, licenciamentos e a realização de
obras de infraestrutura, que são demoradas, é provável que a melhoria nos
indicadores ocorra no médio e no longo prazos.
Ainda assim, destacam-se dois pontos previstos que aconteceram
depois de sua aprovação: a comprovação da capacidade econômico-financeira para
a universalização dos serviços até 2033, principalmente pelas concessionárias
estaduais, e a formação de blocos regionais de prestação dos serviços de água e
esgotamento sanitário.
CAPACIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA
Uma das características analisadas pelo Novo Marco Legal do
Saneamento Básico é a capacidade econômico-financeira das concessões de
saneamento frente às obrigações e metas impostas. Segundo o Decreto
11.598/2023, 1,7 mil municípios foram isentos de apresentar a documentação
exigida. 2,9 mil estão em situação absolutamente regular e 344 foram
considerados regulares, mas com alguma espécie de restrição.
Quadro 2: Indicadores de Saneamento por
Condição dos Contratos
 |
Fonte: ANA (2024); SNIS (2022). Elaboração: GO Associados. Nota: utilizaram-se os indicadores IN055 - Índice de atendimento total de água, IN056 - Índice de atendimento total de esgoto referido aos municípios atendidos com água, IN046 - Índice de esgoto tratado referido à água consumida, e IN049 - Índice de perdas na distribuição, todos do SNIS.
Os municípios considerados irregulares (579) apresentaram índices
de saneamento básico piores do que a média nacional e que os municípios
regulares. Quase 10 milhões de pessoas vivem nessas localidades e são
exatamente esses locais que enfrentam maiores gargalos em atingir as metas
propostas pelo Novo Marco. Como resultado, apenas 68,88% dos habitantes têm
acesso à água e somente 26,61% são atendidos com coleta de esgoto, enquanto
29,88% do esgoto gerado é tratado. Além disso, esses locais perdem 47,33% da
água potável nos sistemas de distribuição. Para efeito de comparação, os
municípios em situação regular investiram quase R$ 90 a mais por habitante,
resultando em um investimento mais de três vezes equivalente ao dos municípios
com contratos irregulares.
Quadro 3: Municípios Brasileiros de
Acordo com a Classificação de Regularidade ao Decreto 11.598/2023
|
Como é possível observar no mapa, a maioria das cidades em
situação irregular estão situadas nos estados do Norte e do Nordeste do Brasil,
justamente aqueles que concentram a maioria das companhias estaduais que não
apresentaram a documentação exigida pelo Decreto. Por consequência, são esses
os estados onde se concentra a maior parte da população que reside em
municípios em situação irregular.
Quadro 4: Percentual da População dos
Estados de Acordo com a Classificação dos Municípios
|
Fonte: ANA (2024). Elaboração: GO Associados
Aproximadamente 5% da população brasileira reside em municípios cujos contratos encontram-se em situação irregular em relação à prestação dos serviços básicos. Esse índice é superior a 55% em estados como Acre, Paraíba e Piauí, chegando a 100% dos municípios, como o caso de Roraima.
Reitera-se a importância da comprovação de capacidade
econômico-financeira, pois mensura a habilidade dos prestadores em viabilizar
os investimentos necessários à universalização dos serviços em tempo hábil até
2033, conforme estabelecido pelo Novo Marco Legal do Saneamento Básico.
REGIONALIZAÇÃO
Para fomentar a universalização do acesso aos serviços de saneamento e aumentar os investimentos, o Novo Marco Legal incentivou a regionalização para o atendimento de água e esgotamento sanitário, em especial para regiões metropolitanas e agrupamentos municipais. A forma de organização da regionalização foi considerada em três perspectivas: região metropolitana, unidade regional de saneamento básico e bloco de referência. Dos 26 estados passíveis de passar pelo processo de regionalização[1], apenas dois apresentaram regionalização parcial.
Por outro lado, Amapá, Mato Grosso do Sul e parte do Rio de
Janeiro passaram por processos de licitação recentes que já contemplavam a
estruturação de bloco regionalizados de prestação dos serviços de saneamento.
Ainda que a maioria dos estados já possuam leis aprovadas e que contemplem os
seus municípios dentro da prestação regionalizada, ainda está pendente a
operacionalização destes blocos - operacionalizar os blocos regionais de saneamento
básico apresenta desafios significativos devido à coexistência de diferentes
prestadores de serviços e à necessidade de alinhar os interesses de múltiplos
municípios.
Quadro
5: Situação Atual da Regionalização por Estado
Fonte: Painel de Regionalização dos Serviços de Saneamento Básico no Brasil (2024).
Elaboração: GO Associados.
BALANÇO SOBRE PPPS E CONCESSÕES - INVESTIMENTOS PÓS NOVO
MARCO DO SANEAMENTO
Um dos objetivos do Novo Marco Legal do Saneamento foi o de atrair capital para o aumento dos investimentos no setor, seja através de concessões plenas dos serviços de água e esgoto ou através de celebração de parcerias público-privadas com os prestadores regionais. Nos últimos três anos, é possível perceber que ocorreram processos licitatórios significativos no setor de saneamento, incluindo a licitação de blocos regionais para a prestação dos serviços.
Com a participação do BNDES como agente estruturador das novas
concessões, destacam-se os projetos de concessão dos serviços de saneamento nos
estados do Amapá, Rio de Janeiro, Ceará e Alagoas. Somados, os
projetos já em curso preveem investimentos de mais de R$ 71 bilhões, impactando
quase 33 milhões de pessoas.
Quadro 6: Principais Projetos de Concessão e desestatização no Saneamento Básico no Brasil (2020–2024)
 |
| Fontes: BNDES (2024). Radar PPP (2024). Elaboração: GO Associados. |
QUANTO AINDA FALTA DE INVESTIMENTO PARA A UNIVERSALIZAÇÃO?
Segundo o Ministério das Cidades, no Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), estima-se a necessidade de aproximadamente R$ 511 bilhões, a preços de dezembro de 2021, para se alcançarem as metas de universalização. Considerando esse montante para preços de junho de 2022, o valor necessário para atingir a meta seria de aproximadamente R$ 551 bilhões.
No entanto, esses valores não consideraram os investimentos realizados nos anos de 2021 e 2022, já disponíveis no SNIS. Esses investimentos foram de aproximadamente R$ 17,3 bilhões e R$ 22,5 bilhões, a preços correntes, respectivamente. Ao se ajustarem esses investimentos para valores de junho de 2022, obtêm-se aproximadamente R$ 19,2 bilhões e os mesmos R$ 22,5 bilhões, respectivamente.
Ao se subtrair esses investimentos dos anos de 2021 e 2022, ajustados a preços de junho de 2022, do montante calculado no PLANSAB, restam ainda R$ 509 bilhões a serem investidos. Portanto, dividindo-se o montante restante necessário para a universalização pelo período de 11 anos, de 2023 a 2033, serão necessários investimentos anuais de R$ 46,3 bilhões.
Para fins de comparação, considera-se a média de investimentos dos
últimos cinco anos disponíveis no SNIS (2018–2022). Esse valor, a preços de
junho de 2022, é de aproximadamente R$ 20,9 bilhões, indicando
que o investimento precisaria mais do que dobrar, não somente
em 2023, mas em todos os anos subsequentes, para que a universalização seja
possível até 31 de dezembro de 2033, conforme previsto em lei.
Quadro
7: Investimento Necessário à Universalização do Saneamento Básico
|
EFEITOS SOCIOECONÔMICOS DOS INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO
BÁSICO
Os serviços de saneamento geram impactos positivos e abrangentes
para a sociedade. A presença de água potável e esgotamento sanitário traduz-se
em qualidade de vida e bem-estar para a população, promovendo o desenvolvimento
econômico e social no país. Se forem observados os investimentos anuais de R$
46,3 bilhões necessários para a universalização, a economia brasileira pode se
beneficiar com um crescimento do PIB de aproximadamente R$ 58,1 bilhões
anualmente.
PERSPECTIVAS: LEILÕES, PARCERIAS E CONCESSÕES NO SETOR DE
SANEAMENTO BÁSICO
Em relação às perspectivas de leilões, parcerias e concessões, que visam justamente a ampliação da capacidade de investimento no setor e a utilização eficientes dos recursos públicos, entende-se que o BNDES seguirá como um ator importante. Desde 2020, o banco tem participado no assessoramento e na elaboração das licitações de importantes projetos de concessão no setor de saneamento, notadamente os blocos 1, 2, 3 e 4 da concessão dos serviços de água e esgoto no Rio de Janeiro, os blocos A, B e C em Alagoas, a concessão dos serviços no estado do Amapá e a estruturação da PPP de esgoto no Ceará.
No conjunto de projetos estruturados com o apoio do Banco para os
próximos anos, tem-se a perspectiva de destravar a licitação de importantes
projetos de saneamento, notadamente em estados com baixos índices de cobertura
dos serviços prestados. Foram identificados, a partir das informações públicas
disponíveis para os municípios com projetos em estruturação, e pelo Hub de
Projetos do BNDES, os principais projetos em fases avançadas de licitação, e
que devem movimentar o setor.
Quadro 8: Projetos em fase de
estruturação na Área de Saneamento
|
Os 13 projetos destacados acima têm o potencial para impactarem mais de 65 milhões de pessoas, com previsão de serem concluídos nos próximos três anos.
Além desses, foram identificados outros 67 potenciais projetos
de concessão dos serviços de água e/ou esgoto, em diferentes estágios de
maturação – desde estudos iniciais liderados pelo setor público
até em processo de licitação. Esses projetos têm o potencial de impactar mais de
5 milhões de pessoas, em diferentes regiões do Brasil.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS ESTADOS BRASILEIROS PARA
PROJETOS DE SANEAMENTO
Após apresentar os impactos dos projetos já realizados e o
potencial dos que estão em desenvolvimento, a seguinte análise visa examinar o desenvolvimento
dos projetos de saneamento básico no Brasil sob uma perspectiva regional, com
iniciativas dos Estados.
Quadro 9: Classificação dos Estados
Brasileiros de Acordo com o Desenvolvimento de Projetos Regionais de Saneamento
Básico
|
Notas sobre os Estados sem projetos e/ou licitação ou com projetos
paralisados:
- MT: Em 2016, foi realizado um termo de cooperação
técnica entre o BNDES e o Estado do Mato Grosso, porém não resultou em
projeto estruturado de concessão. Não consta no site do BNDES dentro do
Hub de Projetos
- SC: Houve contrato com o BNDES, porém foi cancelado e
não resultou em projeto estruturado de concessão. Não consta no site do
BNDES dentro do Hub de Projetos.
- AC: Houve contrato com o BNDES, porém foi cancelado e
não resultou em projeto estruturado de concessão. Não consta no site do
BNDES dentro do Hub de Projetos.
- AM: Em 2021, foi assinado um acordo de cooperação entre
o Estado do Amazonas e o IPGC para estruturação de projetos de
infraestrutura urbana (incluindo saneamento), mas não foram encontradas
informações sobre o avanço deste projeto para a estruturação de uma
concessão ou PPP.
- RR: Houve contrato entre o Estado de Roraima com o
BNDES para cooperação técnica, porém a contratação dos estudos não foi
homologada. Não consta no site do BNDES dentro do Hub de Projetos.
- TO: Empresa privatizada anteriormente ao Novo Marco foi
a Saneatins. Além disso, existe a ATS, entidade do estado que atende a
municípios em Tocantins. Em 2020, foram aprovados, pelo CPPI Tocantins,
estudos preliminares, porém não há indicativo de avanços na estruturação
destes projetos para uma futura concessão ou PPP.
De acordo com o mapa, é possível observar que seis estados sem
projetos nem licitações ou com projetos de saneamento paralisados estão
localizados nas regiões Norte e Nordeste, como são os casos do Acre, do Amazonas
e de Roraima. Outros sete estados já realizaram licitação, privatização, ou
parceria público-privada (PPP) entre CESB e companhias privadas, sendo dois na
Região Sul e dois no Sudeste, enquanto o Centro-Oeste, Nordeste e Norte têm um
estado cada nessa situação. Por fim, a maioria dos estados (13) está com
projetos em estruturação, em diferentes estágios de desenvolvimento.
CONCLUSÃO
Cerca de 1500 dias após a aprovação do Novo Marco Legal do Saneamento Básico, a universalização do abastecimento de água e da coleta e do tratamento de esgotos segue sendo um desafio, ainda mais frente ao lento avanço apresentado entre 2018 e 2022. A estruturação e planejamento da infraestrutura, em conjunto com o aumento no volume de investimentos, seja por meio de leilões, concessões e parcerias, serão essenciais para mudar essa realidade.
São 579 municípios com contratos irregulares em relação à prestação dos serviços básicos, e são essas localidades que enfrentarão os maiores desafios para alcançar a universalização. Muitas delas estão localizadas no Norte e no Nordeste do país, regiões que historicamente mais sofrem com a ausência de saneamento. O país precisaria de um investimento médio superior a R$ 230 reais por habitante para cumprir com as metas do Novo Marco Legal do Saneamento. Nos municípios irregulares, o investimento é de apenas R$ 27,39 per capita. Em ano de eleições municipais, é fundamental que o saneamento seja uma das prioridades nas propostas dos candidatos, uma vez que a universalização não ocorrerá sem maior engajamento dos decisores públicos.
“A terceira edição deste Estudo, oportunamente divulgada no aniversário de quatro anos do Novo Marco Legal do Saneamento Básico, traz três importantes revelações. Primeiro, o prazo de comprovação de capacidade econômico-financeira por parte dos prestadores de serviços, que havia sido prorrogado no ano passado, encerrou-se novamente. Embora o número de contratos em situação irregular tenha sido reduzido pela metade, ainda existem mais de 10% (579) dos municípios brasileiros, abrangendo cerca de 5% da população nacional, que não têm condições de viabilizar os investimentos necessários à universalização. Segundo, apesar do modesto avanço dos indicadores de saneamento básico entre 2018 e 2022, importantes projetos foram iniciados e há previsão de investimentos significativos nos próximos anos, indicando que o marco regulatório está ganhando tração. Terceiro, infelizmente, os projetos contratados ainda são insuficientes para alcançar a universalização até 2033, pois os investimentos precisariam mais do que dobrar para que essa meta seja viável, tornando-se menos provável a cada ano em que não é atingida.” – destaca Gesner Oliveira, Professor da EAESP-FGV e Sócio-Executivo da GO Associados.
"Ainda quase 10 milhões de habitantes vivem em municípios com
contratos irregulares, expostos a uma realidade precária de saneamento que
impacta sua saúde e afeta suas atividades laborais, seja de estudo,
produtividade no trabalho ou até mesmo na sua renda. A saúde pública começa
pelo saneamento, e à medida que as eleições municipais se aproximam, os
candidatos devem destacar o tema em seus planos e se comprometer para que o
acesso à água e ao esgotamento sanitário seja uma realidade num futuro próximo,
e não cada vez mais distante. Com a necessidade de investimentos anuais de R$
46 bilhões, a priorização do tema na agenda pública e a elaboração de mais
projetos na infraestrutura serão pontos crucias para que a universalização de
fato seja factível até 2033.” – finaliza Luana Pretto, Presidente-Executiva do Trata Brasil.
Instituto Trata Brasil - ITB
