O imposto sobre heranças e doações, por anos
esquecido em razão de se tratar de uma fonte de receitas de diminuta
importância, voltou a ser uma possível realidade com a PEC 96/2015. Com a
recente recessão econômica, a busca por outras fontes de receitas mostrou-se
necessária. Nesse contexto, o imposto sobre a herança passou a ser cortejado,
apresentando-se como uma sedutora opção para o incremento da arrecadação
tributária.
Trata-se de imposto
de competência estadual e que, atualmente, tem
uma alíquota média de 3,86% -
um índice bem abaixo do praticado pela maioria dos países. A Suíça, por
exemplo, tem uma taxa de 25%, enquanto nos Estados Unidos é de 29% e, na
Inglaterra, a taxa é de 40%. Ante tal constatação, o governo apresentou em
meados de 2015 uma proposta de emenda à Constituição Federal (PEC 96/2015), com
a intenção de mudar essa realidade. O objetivo é ampliar a arrecadação
tributária, bem como aumentar a contribuição do chamado "andar de
cima" sem regulamentar o imposto sobre grandes fortunas, também previsto
na Constituição Federal (art. 153, VII da CF/88).
A proposição é
composta de três artigos. Por meio do primeiro dispositivo, inclui-se o art.
153-A na Constituição Federal, de modo a outorgar competência à União para
instituir o adicional do imposto sobre heranças e doações, nominado de Imposto
sobre Grandes Heranças e Doações. O art. 1º da proposta ainda estabelece, entre
outras normas, a destinação do produto da arrecadação ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional (FNDR), a progressividade de alíquotas em função da
base de cálculo e a alíquota máxima, que não poderá ser superior à mais elevada
do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física (IRPF) – a qual atualmente é fixada
em 27,5%. No que tange à essa última previsão (alíquota máxima), já fora
elaborada emenda que propõe que o limite seja aquele estabelecido pelo Senado
para os Estados-Membros (hodiernamente fixado em 8%).
De
início, o que chama a atenção é que, em que pese tratar-se de tributo de
competência estadual, a proposta de emenda “outorga competência” à União para que
institua o “adicional sobre o imposto” estadual. Ora, sabe-se que no sistema
tributário brasileiro, o principal critério de repartição da competência
tributária entre os entes federados é a materialidade da exação. Uma das
características da competência tributária é ser privativa, o que significa que
ao reservar determinada manifestação de riqueza (capacidade contributiva em
sentido objetivo) à competência impositiva de um ente político, a Constituição
rejeita, de modo implícito, tal competência para os demais.
Apertada
síntese, a Constituição não admite a superposição de exações tributárias por
entes políticos distintos: ao atribuir um possível fato gerador a um dos entes
políticos, nega aos demais a possibilidade de instituírem tributação sobre esse
mesmo fato gerador. As exceções são apenas aquelas expressamente consagradas
pela Constituição, como, por exemplo, a superposição do IRPJ com a CSLL.
O ITCMD é
tributo de competência estadual, cuja exação recai sobre a transferência mortis
causa ou por doação de bens móveis e imóveis. Logo, está fora do
âmbito de competência da União instituir imposto sobre referida materialidade.
Isso porque a União detém competência residual para instituir, por intermédio
de lei complementar, novos impostos (art. 154, I da CF/88). No entanto,
limita-se tal competência ao se vedar que a exação recaia sobre “fato gerador
ou base de cálculo próprios dos discriminados” na Constituição Federal.
O ITCMD é
imposto cuja materialidade (fato gerador e base de cálculo) vem discriminada na
Constituição, logo, encontra-se fora do âmbito da competência residual da
União. Daí a “necessidade” da emenda à Constituição. Todavia, parece que os
nobres congressistas – ou a maioria deles – esqueceram-se de que o poder
constituinte derivado não é ilimitado – tal como o originário. Ou seja, toda
proposta de emenda à Constituição tem de observar, para além do rito formal,
constitucionalmente consagrado, as cláusulas pétreas, previstas no art. 60, §
4º.
Como
foi bem observado pelo Senador Ronaldo Caiado, a “preservação das riquezas que
cabe a cada ente tributar é tão cara ao federalismo brasileiro que a
autorização conferida à União pelo inciso I do art. 154 da Constituição Federal
para instituir novos impostos afasta a possibilidade de que recaiam sobre os
fatos econômicos já tributados por meio dos impostos previstos no Texto
Constitucional”.
Ora, é
evidente que o adicional sobre o ITCMD é um novo imposto, devendo, portanto,
sujeitar-se à vedação constitucional que obsta a criação de novos impostos que
tenham fato gerador e base de cálculo idênticos aos de outro imposto já
previsto na Constituição Federal. Outrossim, há de se deixar claro que inexiste
no ordenamento jurídico um adicional cuja competência para instituição não seja
do mesmo ente competente para instituir a obrigação principal.
O que
essa PEC propõe, para além de sua inadequação sob a ótica de legitimidade
(afinal, o que se deveria buscar, em tempos de crise, era o “enxugamento” da
máquina administrativa pari passu à uma diminuição da carga
tributária), é uma subversão do sistema de federalismo fiscal, que outorgou a
riqueza proveniente de heranças e doações aos estados e não à União.
Não bastasse tal
subversão, cumpre destacar que a proposta tal como formulada é obscura em
pontos cruciais. Não se esclarece, por exemplo, qual seria o “fato gerador” de
referida exação, ou o que seria considerado “grandes heranças e doações”.
Atualmente
a PEC 96/2015 encontra-se na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. No
entanto, posto não ser novidade as aprovações relâmpagos de novos tributos,
vale acompanhar o andamento da proposta a fim de eventualmente tomar-se as
medidas cabíveis ante a criação de um novo tributo inconstitucional.
Dr. Cassius Lobo – Graduado em Direito
pelo Centro Universitário de Curitiba, Pós-graduado em Direito Tributário e
Processo Tributário pelo IBET (Instituto Brasileiro de Estudos Tributários),
pós-graduado em Contabilidade e Finanças pela UFPR (Universidade Federal do
Paraná), Mestrando em Direito Tributário pela Universidade Católica de Lisboa e
Advogado tributarista no Escritório Küster Machado.
Dra. Dayana Uhdre – Graduada em Direito
pela UFPR, Pós-graduada em Direito Tributário e Processo Tributário pelo IBET
(Instituto Brasileiro de Estudos Tributários), Mestre em Direito Tributário
pela UFPR (Universidade Federal do Paraná) e Procuradora do Estado do Paraná.
