- Carteira de projetos em estruturação prevê mais de R$ 58,4 bilhões em investimentos, abrangendo uma população de mais de 18 milhões e impactando 625 municípios;
- Desde a aprovação do Marco Legal o volume anual de investimento cresceu 51%, de R$ 90,54/hab para 137,02/hab. Entretanto, ainda segue distante do volume médio necessário previsto pelo PLANSAB, de R$ 225/ano/hab;
- O país ainda convive com lacunas relevantes na regulação do saneamento. Há 963 municípios, com cerca de 20 milhões de habitantes, sem agência reguladora cadastrada na ANA;
- Mesmo entre
os municípios com agência reguladora cadastrada, a aderência às normas de
referência ainda é bastante limitada. Apenas 29 das 82 agências
cadastradas, comprovaram aderência, abrangendo 2.809 municípios e cerca de
92 milhões de habitantes, o equivalente a 43% da população brasileira;
O Instituto Trata Brasil, em parceria com a GO Associados, divulga a quinta edição do estudo “Avanços do Marco Legal do Saneamento Básico no Brasil de 2026 (SINISA, 2024)”. O material busca avaliar o estágio de implementação da Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020, bem como analisar os potenciais ganhos socioeconômicos provenientes de maiores investimentos em saneamento.
O Marco Legal do Saneamento Básico consolidou mudanças significativas para impulsionar o setor rumo à sua universalização. O cenário atual, porém, ainda é bastante desafiador: 15,9% da população brasileira vive sem acesso à água potável e 43,3% não possuem coleta de esgoto. A lei estabeleceu que todas as localidades brasileiras devem atender a 99% da população com abastecimento de água e 90% com esgotamento sanitário até 2033.
A legislação busca contribuir com a constituição de uma estrutura que incentive investimentos no tema, estimulando alternativas para o aumento da cobertura dos serviços básicos. Seus principais alicerces podem ser compilados em seis eixos:
Quadro
1: Principais Eixos da Reorganização Setorial Promovida pelo Marco
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Fonte:
Lei nº 11.445/2007, com alterações promovidas pela Lei nº 14.026/2020.
Elaboração: GO Associados.
CENÁRIO DO SANEAMENTO NO BRASIL DE 2020 A 2024
A evolução desses indicadores entre 2020 e 2024, apresentada no Quadro 2, revela avanços tímidos e ainda insuficientes para aproximar o país das metas previstas para 2033. Embora o indicador de tratamento de esgoto tenha registrado a maior expansão no período, ele permanece como o mais distante da universalização, uma vez que sua evolução depende, em grande medida, da ampliação da cobertura de coleta de esgoto.
Quadro
2: Evolução dos Indicadores de Atendimento no Brasil (2020-2024)
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HISTÓRICO DE INVESTIMENTOS DE 2020 A 2024
O total dos investimentos no período de 2020 a 2024 ficou em R$ 112,6 bilhões. Desse montante, a maior parcela (R$ 57,3 bilhões ou 50,9%) foi desempenhada pela macrorregião Sudeste, com o estado de São Paulo apresentando o desembolso mais significativo entre as unidades da federação brasileiras (R$ 34,6 bilhões ou 30,8%).
A macrorregião Norte, por outro lado, observou o menor investimento do quinquênio, com R$ 5,3 bilhões, o que representa aproximadamente 4,7% do total. Não coincidentemente, trata-se também da região com os piores indicadores de atendimento. Sob perspectiva estadual, o Acre foi aquele com o menor investimento no período, somando somente R$ 65,8 milhões entre 2020 e 2024, menos de 0,1% do total.
O Quadro 3 apresenta a evolução dos investimentos por habitante. Desde a aprovação do Marco Legal o volume anual de investimento no país cresceu 51%, de R$ 90,54/hab para 137,02/hab. Entretanto, ainda segue distante do volume médio necessário previsto pelo PLANSAB, de R$ 225/ano/hab.
Quadro
3: Evolução dos Investimentos por Habitante em Saneamento Básico no Brasil,
2020-2024
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| Fonte: SNIS (2020-2022); SINISA (2023-2024). Elaboração: GO Associados. Nota: valores de 06/2024. |
CAPACIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA
A comprovação de capacidade econômico-financeira tornou-se um dos instrumentos centrais do Marco. Sua finalidade foi verificar se os prestadores tinham condições materiais de cumprir as metas legais nos prazos estabelecidos. O objetivo não era apenas formalizar documentos, mas confrontar a existência jurídica dos contratos com a capacidade efetiva de financiar e executar os investimentos necessários à universalização.
Publicado em julho de 2023, o
Decreto nº 11.598/2023 definiu a metodologia para comprovação da capacidade
econômico-financeira dos prestadores de serviços públicos de abastecimento de
água potável ou de esgotamento sanitário que detivessem contratos regulares em
vigor. Na prática, a exigência alcançou sobretudo contratos de programa
celebrados entre municípios e companhias estaduais, muitos deles firmados sem
licitação e sem metas compatíveis com as metas legais de universalização.
REGIONALIZAÇÃO
A prestação regionalizada foi incorporada como instrumento para enfrentar a insuficiência de escala de muitos municípios. Em um país com milhares de cidades, grande diversidade territorial e fortes desigualdades de renda, a prestação isolada pode limitar a viabilidade dos investimentos. Municípios pequenos, pouco densos ou com menor capacidade de pagamento tendem a apresentar maior custo por usuário atendido e menor atratividade econômica. A regionalização responde a esse diagnóstico ao organizar a prestação em escala compatível comas a necessidade de cobertura e de financiamento.
Ao reunir municípios em uma mesma estrutura, torna-se possível combinar diferentes perfis de demanda, diluir custos, organizar mecanismos de subsídio cruzado e incluir localidades que, isoladamente, teriam menor capacidade de atrair investimentos. Essa lógica é central para a universalização, porque parte relevante do déficit está justamente em áreas onde o atendimento é mais caro, disperso ou operacionalmente complexo.
A experiência dos últimos anos mostra avanços desiguais entre os estados. Alguns conseguiram estruturar blocos e contratar investimentos. Outros avançaram na legislação ou na definição formal das unidades regionais, mas ainda enfrentam dificuldades de adesão municipal, governança, modelagem ou implementação. Isso indica que a regionalização deve ser avaliada menos pela criação formal de blocos e mais pela capacidade de transformar escala em contratos viáveis, investimentos executáveis, fiscalização efetiva e atendimento à população.
O ganho de escala, por si só, não resolve todos os problemas. A regionalização depende de governança interfederativa, coordenação entre titulares, regras claras de tomada de decisão, transparência nos subsídios cruzados e capacidade regulatória compatível com a complexidade dos contratos.
A consolidação das entidades
regionalizadas é um fator decisivo para que a regionalização produza os
resultados esperados. Embora a maioria dos estados já tenha instituído
formalmente suas unidades regionais, muitas dessas estruturas ainda operam de forma
limitada, sem mecanismos efetivos de governança, coordenação entre os
municípios, planejamento integrado ou capacidade técnica para conduzir
processos de contratação e fiscalização. Esse cenário reduz a capacidade de
transformar o ganho de escala em investimentos concretos, compromete a
segurança jurídica dos arranjos e dificulta a implementação de soluções
regionalizadas capazes de ampliar o acesso aos serviços. O desafio atual,
portanto, não está apenas na criação dessas estruturas, mas em garantir seu
funcionamento efetivo, com regras claras, participação dos entes envolvidos e
capacidade institucional compatível com a complexidade do setor.
AGENDA REGULATÓRIA DA ANA (2025-2026) E O PAPEL DA LISTA POSITIVA
A Agenda Regulatória 2025-2026 inaugura uma nova etapa na consolidação do papel atribuído à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) pelo Marco Legal. Após um primeiro ciclo concentrado nas normas mais diretamente associadas à organização contratual, à governança regulatória, às metas progressivas, à qualidade da prestação, aos modelos tarifários, ao reajuste e à matriz de riscos, o biênio 2025-2026 avança sobre temas operacionais, tarifários e institucionais necessários à aplicação prática desse arcabouço.
Uma destas ações é a Lista Positiva decorrente da Resolução ANA nº 134/2022, que avalia a comprovação da adoção das normas de referência pelas Entidades Reguladoras Infranacionais (ERI). Em 22 de dezembro de 2025, a ANA divulgou a primeira lista desse ciclo de comprovação, organizada por componente do saneamento básico. A verificação foi feita separadamente para abastecimento de água, esgotamento sanitário e limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos. Para ser considerada aderente em determinado componente, a entidade reguladora deve comprovar o atendimento a todas as normas aplicáveis àquele componente, inclusive normas gerais ou transversais quando cabíveis.
Os resultados do ciclo de 2025 podem ser observados no Quadro 4, que indica que cerca de 20 milhões de brasileiros vivem em municípios sem agência reguladora cadastrada na ANA.
Quadro
4: Distribuição dos municípios e da população segundo a existência de agência
reguladora e aderência às Normas de Referência da ANA
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Fonte: ANA (2026) – Painéis ERIs e IBGE. Elaboração: GO Associados. (1) Considerou o número de agências reguladoras de saneamento reportado pela ANA no RAIR sobre “Norma de Referência sobre indicadores operacionais da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos”. (2) Existem municípios, de fato, sem presença de agência reguladora e outros municípios cuja atuação de agência reguladora ocorre, mas não foi devidamente reportada à ANA. Em vista da impossibilidade de distinção, com base nos dados disponíveis, optou-se por deixar sem registro o número de agências desta linha. (3) Para fins de apuração, Brasília foi considerada como município. (4) A ANA informa que 20 milhões de pessoas residem em 963 municípios sem regulação de serviços de saneamento, enquanto 4.605 municípios apresentam regulador cadastrado na ANA. A soma do total de municípios, segundo a ANA, é de 5.568, pouco inferior aos 5.570 reportados pelo IBGE. A população de 193 milhões foi obtida pela diferença entre 213 milhões para o Brasil (IBGE) e os 20 milhões de habitantes em municípios sem agência reguladora (dados reportados pela ANA).
O Quadro 5 apresenta a lista de ERI aderentes às normas da ANA. Conforme observado, a maior concentração ocorre em Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, com 4 agências em cada estado. Em seguida, aparecem Goiás e Mato Grosso, com 3 agências cada, e São Paulo, com 2 agências. Os demais estados e o Distrito Federal contam com 1 agência aderente cada, sendo eles Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Piauí, Paraná e Sergipe. O resultado mostra que a adesão ainda se concentra em um grupo limitado de unidades da federação, com presença mais intensa em estados que contam com estruturas regulatórias estaduais, municipais ou intermunicipais mais diversificadas.
Quadro
5: Distribuição geográfica das ERIs aderentes às Normas da ANA
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Os últimos seis anos mostram que as atribuições conferidas à ANA pelo Marco Legal ganharam densidade institucional e passaram a ocupar um papel central na coordenação regulatória do saneamento. O arcabouço de normas de referência sobre temas estruturantes, como governança regulatória, metas progressivas, qualidade da prestação, modelos de regulação, reajuste e matriz de riscos, encontra-se em grande parte consolidado. A Agenda 2025-2026, por sua vez, desloca a atuação normativa para temas operacionais e tarifários, como estrutura tarifária e tarifa social, controle de perdas de água, drenagem, resíduos sólidos, contabilidade regulatória e revisão tarifária.
Esses avanços, contudo, convivem com um hiato relevante entre a norma e a prática. A leitura dos resultados da comprovação de 2025 sugere que parte relevante das entidades reguladoras infranacionais ainda encontra dificuldades para comprovar integralmente a adoção das normas de referência. Nesse sentido, a efetividade do Marco depende de uma etapa adicional, que é transformar a adesão formal às normas em capacidade regulatória aplicada aos contratos, aos investimentos, às tarifas e aos usuários.
O hiato reflete assimetrias de
capacidade técnica e institucional entre as entidades reguladoras. Enquanto
parte das ERI demonstra maior capacidade de absorver as diretrizes da ANA, um
contingente expressivo de entidades municipais e intermunicipais ainda enfrenta
restrições de pessoal qualificado, autonomia orçamentária, estrutura
administrativa e capacidade de fiscalização. Em alguns casos, a agência
reguladora precisa acompanhar contratos complexos, com investimentos
bilionários e metas de longo prazo, sem dispor de equipe compatível com a
complexidade da tarefa.
BALANÇO SOBRE PROJETOS EM SANEAMENTO BÁSICO
Um dos objetivos do Marco Legal do Saneamento foi o de atrair capital para o aumento dos investimentos, seja através de concessões plenas dos serviços de água e esgoto ou através de celebração de parcerias público-privadas com os prestadores regionais. Nos últimos seis anos, é possível perceber que ocorreram processos licitatórios significativos no saneamento, incluindo a licitação de blocos regionais para a prestação dos serviços. Com a participação do BNDES como agente estruturador das novas concessões, destacam-se, entre outros, os projetos de concessão e/ou PPPs dos serviços de saneamento nos estados do Amapá, Rio de Janeiro, Ceará, Alagoas, Pará e Sergipe.
O Quadro 6 consolida os principais projetos mapeados entre 2020 e 2026, com os respectivos investimentos previstos ao longo do período de concessão, a população beneficiada e o número de municípios abrangidos. Os projetos já em curso preveem investimentos de mais de R$ 420 bilhões em investimentos estimados, impactando mais de 100 milhões de pessoas em 2.460 municípios.
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O Quadro 7 e o Quadro 8 apresentam a distribuição geográfica, respectivamente, do investimento previsto e da população potencialmente beneficiada pelos projetos já executados.
Quadro
7: Investimentos Previstos em Projetos Contratados
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Quadro 8: População Potencialmente Beneficiada em Projetos Contratados
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QUANTO AINDA FALTA DE
INVESTIMENTO PARA A UNIVERSALIZAÇÃO?
Existem diferentes estimativas
para as necessidades de investimento associadas à universalização dos serviços
de saneamento básico no Brasil. Para fins deste material, adotou-se a segunda
revisão do Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), por se tratar da
principal referência oficial para o planejamento setorial de longo prazo.
As estimativas indicam uma
necessidade total de investimentos da ordem de R$ 525 bilhões, a valores de
fins de junho de 2024. Como esse montante tem como referência o período de
estimativa original do Plano, o ano de 2020, procedeu-se à dedução dos
investimentos efetivamente realizados em 2021 e 2022, conforme reportado pelo
SNIS, bem como em 2023 e 2024, segundo dados do SINISA. O valor residual
estimado, de aproximadamente R$ 430 bilhões, foi então distribuído ao longo dos
anos remanescentes até o prazo estabelecido pelo Marco Legal do Saneamento
Básico (2025-2033), resultando em um investimento médio anual necessário da
ordem de R$ 48 bilhões, conforme detalhado no Quadro 9.
Quadro
9: Investimento Necessário à Universalização do Saneamento Básico
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Fonte:
PLANSAB (2022); SNIS (2021-2022), SINISA (2023-2024). Elaboração: GO
Associados.
PERSPECTIVAS: LEILÕES, PARCERIAS E CONCESSÕES NA ÁREA DE SANEAMENTO BÁSICO
Em relação às perspectivas de leilões, parcerias e concessões, que visam justamente a ampliação da capacidade de investimento no setor e a utilização eficientes dos recursos públicos, entende-se que o BNDES seguirá como um ator importante. O Quadro 10 consolida os principais projetos atualmente mapeados em fase de estruturação na área de saneamento. Em conjunto, essas iniciativas somam investimento estimado de aproximadamente R$ 58,4 bilhões, abrangem uma população superior a 18 milhões de pessoas e devem alcançar 625 municípios.
Quadro
10: Projetos em Fase de Estruturação na Área de Saneamento
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Fonte: BNDES, Radar PPP e GO Associados (2026). Elaboração: GO Associados.
(*) No dia 30/06/2026 a Companhia de Água e Esgoto do Ceará (Cagece) pretendia realizar o leilão dos cinco blocos de PPPs, mas apenas o primeiro bloco recebeu proposta e foi leiloado. Como resultado, a Cagece informou que estudará ajustes e voltará a licitar os demais blocos, mas ainda sem fixar prazo.
Um ponto relevante é a diversidade regional da carteira. Há projetos em estruturação no Nordeste, Norte, Centro-Oeste, Sudeste e Sul, o que sugere a continuidade da disseminação do modelo de concessões e PPPs para além dos primeiros casos emblemáticos do pós-Marco Legal. Ainda assim, a distribuição dos projetos não elimina assimetrias entre estados. Em várias unidades da federação, a estruturação permanece mais lenta, seja por dificuldades institucionais, por indefinições sobre regionalização, por limitações regulatórias ou por maior complexidade político-institucional.
Para avaliar o desenvolvimento dos projetos regionais de saneamento básico, o Quadro 11 apresenta um mapa do Brasil no qual os estados são classificados conforme o estágio de desenvolvimento dessas iniciativas. Verifica-se que, até junho de 2026, predominavam estados com projetos concluídos ou em fase avançada de estruturação, refletindo os avanços observados desde a promulgação do Marco Legal do Saneamento Básico. Ainda assim, persistem unidades da federação em estágios iniciais de desenvolvimento, evidenciando que o processo de regionalização avança de forma heterogênea entre os estados brasileiros.
Quadro
11: Classificação dos Estados Brasileiros de Acordo com o Desenvolvimento de
Projetos Regionais de Saneamento Básico
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CONCLUSÃO
Passados seis anos da promulgação do Marco Legal do Saneamento Básico, a análise indica que o novo arranjo setorial produziu mudanças relevantes na forma como o saneamento básico passou a ser organizado, regulado e financiado no Brasil, embora o desafio da universalização permaneça significativo.
O Marco consolidou um novo modelo de organização do setor, baseado em metas nacionais de universalização, maior segurança jurídica dos contratos, regionalização da prestação dos serviços, fortalecimento da regulação e ampliação dos mecanismos de atração de investimentos. Esse conjunto de instrumentos representou uma mudança estrutural em relação ao modelo anterior, criando condições mais favoráveis para a expansão da infraestrutura de saneamento básico.
Do ponto de vista regulatório, observou-se a consolidação gradual do papel da ANA como coordenadora da convergência regulatória nacional. A ampliação do número de normas de referência publicadas, a implementação da Lista Positiva e os avanços recentes da agenda regulatória demonstram que a construção de um ambiente regulatório mais homogêneo e previsível continua em evolução. Ao mesmo tempo, permanecem desafios relacionados à capacidade institucional das entidades reguladoras infranacionais e à incorporação efetiva dessas normas na regulação cotidiana dos contratos.
Os indicadores de atendimento analisados também revelam uma trajetória de evolução desde a aprovação do Marco. Entre 2020 e 2024, observou-se crescimento da cobertura de abastecimento de água, coleta de esgoto e tratamento de esgoto em âmbito nacional, ainda que em ritmos distintos. Apesar desses avanços, os resultados evidenciam que as metas de universalização permanecem distantes em grande parte do território nacional, sobretudo no caso da coleta e do tratamento de esgoto.
O levantamento dos projetos de concessão, PPPs e desestatizações reforça essa percepção. Desde 2020, observou-se uma expansão significativa do número de projetos estruturados, do volume de investimentos contratados e da população potencialmente beneficiada. Embora esses empreendimentos apresentem diferentes estágios de implementação, sua distribuição geográfica demonstra que o novo ambiente institucional tem favorecido a ampliação da participação de diferentes modelos de prestação dos serviços e contribuído para a viabilização de investimentos em escala crescente.
Nesse contexto, os próximos anos tendem a ser decisivos para a consolidação dos resultados esperados pela legislação. O cumprimento das metas de universalização dependerá da continuidade dos investimentos e da execução dos projetos já contratados, além do fortalecimento de um ambiente institucional capaz de oferecer segurança jurídica, estabilidade regulatória e incentivos à eficiência na prestação dos serviços. O acompanhamento sistemático desses processos continuará sendo fundamental para avaliar a efetividade do Marco futuramente.
“Seis anos após a aprovação do Marco Legal do Saneamento Básico, os resultados observados mostram que o saneamento básico avançou, mas ainda temos um longo caminho pela frente. Os projetos já em curso somam mais de R$ 420 bilhões em investimentos, com potencial de beneficiar mais de 100 milhões de pessoas em 2.460 municípios, enquanto novos leilões, concessões e parcerias previstos podem adicionar outros R$ 58 bilhões ao setor. Ainda assim, o desafio da universalização permanece enorme. Desde a aprovação do Marco Legal o volume anual de investimento no país cresceu 51%, porém ainda distante do volume médio necessário previsto pelo PLANSAB, de R$ 225/ano/hab. Para que as metas sejam alcançadas até 2033, será necessário manter um ritmo médio de investimentos próximo de R$ 48 bilhões por ano – valor nunca alcançado nos últimos anos – além de garantir a execução dos projetos contratados e fortalecer continuamente o ambiente regulatório e institucional. Os próximos anos serão decisivos para transformar os avanços observados até aqui em resultados concretos para milhões de brasileiros que ainda não têm acesso adequado à água tratada e à coleta e tratamento de esgoto” – destaca Luana Pretto, Presidente-Executiva do Trata Brasil.
"Um dos aspectos fundamentais para o avanço do saneamento básico será o amadurecimento regulatório do setor. Desde o Marco Legal do Saneamento, a atuação da ANA se fortaleceu, tendo como destaque o ano de 2024, quando foram publicadas nove novas normas de referência. Esse ritmo ganhou ainda mais tração na Agenda 2025-2026, com a publicação de resoluções voltadas para temas operacionais, além da adoção da Lista Positiva, que avalia a comprovação da adoção das normas de referência pelas ERI. Ainda assim, grandes desafios permanecem: os resultados da primeira Lista Positiva expõem que das 82 agências infranacionais cadastradas na ANA, apenas 29 comprovaram aderência integral às normas federais, cobrindo 2.809 municípios. Fortalecer essa governança local é o que garantirá a segurança jurídica para viabilizar o ritmo de R$ 48 bilhões em investimentos anuais necessários para atingirmos a universalização até 2033. Esse aporte possui potencial para gerar aproximadamente R$ 60 bilhões anuais adicionais de PIB, além de gerar e sustentar mais de 1,1 milhão de empregos diretos, indiretos e induzidos. Dessa forma, alinhar o fortalecimento regulatório à expansão dos investimentos é a chave para a transformação desse cenário nos próximos anos." - Gesner Oliveira, Professor da EAESP-FGV e Sócio-Executivo da GO Associados.
Instituto Trata Brasil - ITB
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