Benefícios fiscais: concessão e requisitos

O custo fiscal sempre é objeto de discussão, críticas e polêmicas, especialmente em momentos de crises econômica e fiscal, seja pela demanda por mais recursos públicos em face das demandas orçamentárias sempre crescentes, seja pela complexidade do sistema tributário no qual operam indústrias, empresas comerciais e prestadores de serviços (na maior parte das vezes, sufocados pela burocracia estatal e pelas crescentes despesas com impostos, taxas e contribuições em geral).

Nesse sentido, os diferentes governos sempre se utilizam da concessão de benefícios fiscais pontuais com o escopo de criar alguma folga para determinadas categorias de empresas ou mesmo para estimular o desenvolvimento econômico de determinadas regiões ou de alguns negócios. Particularmente no Brasil contemporâneo, tais concessões têm sido comuns e vão se repetindo e se acumulando em diferentes momentos, sob as mais diferentes formas e modulagens jurídicas, desde a concessão de isenções, passando pela simples redução de alíquotas de impostos, até modalidades mais sofisticadas, como os chamados créditos presumidos, utilizados para reduzir o montante a ser pago a título de algum tributo, ou mesmo algumas formas de diferimentos de impostos (o que significa a incidência dos mesmos em razão da prática de algum fato com relevância econômica sem o imediato pagamento, o qual ocorrerá em prazo mais dilatado à frente como forma de financiar a atividade praticada pela empresa).

Há também modelagens jurídicas que não se enquadram como benefícios fiscais propriamente ditos (segundo os teóricos do direito tributário), mas que se constituem na maior parte das vezes como similares integrantes do arcabouço estruturado – ou não-estruturado – pelo Estado, com vistas a facilitar a atuação de agentes econômicos. Um bom exemplo são as moratórias com ampliação do prazo de pagamento de débitos tributários em atraso, posto que não recolhidos no momento definido na legislação – e aqui está a diferença em relação ao diferimento, verdadeira modalidade de benefício fiscal, posto que havia a obrigação prévia de pagamento, o que somente não ocorreu em razão de omissão indevida e ilegal do contribuinte –, muitos dos quais inclusive já objeto de autuação fiscal. Tal situação ganhou a denominação genérica de Refis e vem sendo utilizada de modo abusivo pelos Fiscos Federal, Estadual e Municipal.

Os problemas que se apresentam a partir desse  panorama são de duas ordens, a saber: a primeira é que não há uma estruturação racional dos diferentes programas de benefícios fiscais que defina critérios próprios e conjunturais para o seu gozo por parte dos contribuintes, de modo a que determinadas metas pudessem ser alcançadas, tais como aumentos percentuais de produção e produtividade, aumentos definidos ou ao menos definíveis de empregos, ampliação de parques produtivos e tempo de seu funcionamento, mensuração do total de receita abdicado pelo Estado à luz do volume de recursos agregado ao produto interno bruto decorrente da(s) medida(s) concessivas, etc. A segunda é relacionada à desestruturação do sistema tributário federal, estadual ou municipal como um todo, pois à medida em que vão se multiplicando os benefícios fiscais sob as mais diferentes modalidades, a já existente complexidade do Sistema Tributário Brasileiro aumenta ainda mais com a multiplicação de normas casuais e quase individualizadas para cada situação, região ou contribuinte, cujo resultado é o aumento do caos fiscal e tributário para os diferentes agentes econômicos envolvidos. É como se os contribuintes beneficiados com a concessão dos diferentes incentivos fiscais se tornassem vítimas da própria concessão a eles atribuída, de modo tal que o conjunto dos benefícios fiscais se transforma não em solução, mas sim em parte do problema inerente ao Sistema Tributário Brasileiro.

Uma metáfora pode ajudar a explicar a situação. À medida em que o sistema é posto à prova e vão sendo constatados gargalos decorrentes do alto custo fiscal para manter ou ampliar um negócio, vão sendo criados atalhos que subvertem a lógica anterior, distorcem o funcionamento e atuação de empresas, geram discussões longas (inclusive de natureza judicial) sobre o direito de outros contribuintes a deles utilizarem-se - e aquilo que deveria ser a solução ou um instrumento de ajuda, transforma-se em fonte de mais complexidade e dificuldade de operação para todos os atores envolvidos: agentes econômicos beneficiados, Fisco e operadores fiscais - aí incluídos contadores, advogados, juízes, etc.

Isso considerado, uma eventual reforma tributária a ser pensada, estruturada e discutida no Congresso Nacional deve atentar para a premência de sistematização, tanto da concessão, quanto da imputação de requisitos para o aproveitamento dos diferentes benefícios fiscais, sem perder de vista o impacto econômico no país como um todo.

Flávio de Azambuja Berti - doutor em Direito Público e procurador-geral do Ministério Público de Contas do Paraná. É professor titular de Direito Tributário da Universidade Positivo e coordenador da Pós-Graduação em Direito Tributário da Universidade Positivo.